镇江：海绵城市建设试点“三高”

当记者来到镇江市海绵城市建设指挥部时，其屋顶上的雨水花园一片生机盎然。镇江市住房城乡建设局党委委员、市给排水管理处处长胡坚告诉记者，之所以能取得这样的实效，源于镇江海绵城市建设试点具有“三高”（高起点、高要求、高难度）特点。高起点——早在2007年，“海绵城市”概念尚未诞生，镇江便开始吸取美国、英国等发达国家低影响开发雨水系统构建方面的经验，进行本土化探索。高要求——在22平方公里试点区域达到“3+2”效果，即以有效应对30年一遇降雨、面源污染削减60%、年径流总量控制率75%为三大主要目标，同时以雨水利用、提升海绵景观功能为辅助目标。高难度——以PPP合作为纽带，与战略合作伙伴在科技、市场、资本、管理等诸多领域优势互补，打造覆盖海绵城市建设全产业链的企业集团，在助推中国海绵城市建设之余，沿“一带一路”向全球输出产品和品牌管理。

理想很丰满，现实很骨感。镇江的“三高”是空喊口号还是真有“干货”？我们不妨从该市去年年底发布的《镇江市海绵城市建设PPP项目竞争性磋商公告》产生的效果管窥一斑。该消息一经发布，很快便引来了光大水务、清华同方等业内数十家国内外知名企业参与竞争。胡坚告诉记者：“目前已进入竞争性比选后期，进入前三名的都是在业内具有很高知名度的品牌企业，3月底完成PPP公司的组建并正式投入运行。这是我们在海绵城市建设试点管理创新方面向前迈出的实质性的一大步。”毫无疑问，社会资本的优势将让镇江的海绵城市建设进程很快进入“加速度”。而这，全靠他们的两把“刷子”：在项目建设方面，以人为本融合推进；在顶层设计方面，接轨国际自主创新。

以人为本 融合推进

众所周知，鉴于社会资本对政府契约精神缺失等方面的担忧，目前国内的PPP项目基本上还处于“雷声大，雨点小”的阶段，镇江海绵城市建设PPP项目有何独特之处能独受青睐？据了解，在该项目PPP模式中，国有资本占比仅为30%，而社会资本占比高达70%，这同当前各地海绵城市建设试点PPP模式中大多以本地国企控股或独资形成了鲜明对比。中国PPP研究院副院长满莉对此表示，PPP模式的最大价值在于借助社会资本实现提高效率、降低成本的目的，镇江的做法显然体现了PPP模式的核心价值，对社会资本的吸引力自然更强。何况，财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》明确规定，本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及  其他控股国有企业。

在胡坚看来，镇江市海绵城市建设PPP项目的优势远不止社会资本占比度大这么简单。“首先我们在项目开始前就制订了详细的项目绩效评价体系，等于给社会资本服下一颗‘定心丸’。同时，建立了严格的监管机制，对PPP模式中合作双方进行监管，严格规范项目进程绩效评定，实现双方利益最大化。只有坚持‘政府引导、社会参与’的基本原则，将政府的监管引导职能同社会资本的高效率融合到一起，才能真正发挥出PPP模式的最佳优势。”

其实，镇江在海绵城市建设过程中，采取融合发展方式的远不只在投融资模式方面，在项目建设方面，“融合效应”更为突出。比如在江滨新村第二社区、解放路南段拓宽改造、花山湾五区老小区等项目改造上，该市创新融合“城建＋海绵”的优势，以管线下地、屋顶平改坡、雨落水管改造、楼道公共照明改造等为主，将“海绵”元素适当导入。这样既能提升居民满意度，也能避免二次开挖影响居民生活。

理念的创新固然重要，但最关键的还得看实效。记者在花山湾五区看见，楼前路面和道路旁的停车位都统一铺上了透水砖，楼前两侧均建造了下凹式的雨水花园，看不见混乱的管线。其中，在道路旁的斜坡绿化带还间隔设置了鹅卵石阻隔带，防止雨洪将高处的泥沙直接冲走，堵塞溢流井口和雨水管。一位社区居民见有人对改造后的社区“海绵体”感兴趣，主动当起了解说员：“花园下面铺了好几层，砂石、鹅卵石、碎石、泥土……还埋有管道，现在楼下的空间不单看上去漂亮，就算下再大的雨都不会积水了。”据了解，该市目前已建成的金山湖路、周湾路、虹桥港水生态修复等项目，经过去年的雨季检验，“海绵”的作用开始显现。在遇到降雨量小于25.5毫米/日（对应年径流总量控制率75%）的降雨时，试点项目区域能够做到“雨水不外排、无积水内涝”，实现了有效控制径流总量、径流峰值和径流污染。

在对松盛花苑小区改造过程中，“融合元素”更为明显。东面沿山墙配以植株高大的绿化林，屋顶雨水沿落水管进入墙基附近的草沟，生态停车场和楼宇间的雨水花园按地势层级接纳。同时，在物管用房屋顶上建造雨水花园，除了花园自身对雨水的存蓄利用外，多余的雨水还可以用于洗车、浇灌花木，将美观和实用性融为一体。胡坚表示，海绵城市建设试点的目标不仅是要提高排水防涝标准、削减面源污染，还要通过景观改造提升居民生活品质，将运用“渗、滞、蓄、净、用、排”设施及其组合系统，集成透水路面、生态滞留设施、雨水罐和雨水回用池等多种技术，能有效应对不低于30年一遇的暴雨。“严格贯彻‘以人为本’的思想，将社会效益、生态效益和人民群众的实际需求融合发展。”

接轨国际 自主创新

既要提高排水防涝标准、削减面源污染，又要通过景观改造提升居民生活品质，仅靠PPP模式引领管理创新，显然难以实现。中国水利水电科学研究院副总工程师程晓陶曾表示，海绵城市建设是以综合治理手段统筹解决城市水危机的必然方向，需要在流域、城市、社区等不同类型上，针对城市气象水文、河湖水系及经济社会发展等具体特征以及不同等级降雨情况，考虑面源污染控制、雨水收集利用、雨污处置排放、内涝综合防治与城市防洪保护的不同需求，将灰色基础设施与绿色基础设施有机结合，并优化安排总体规划的布局与实施顺序。这不是任何部门单打独斗、短期高投入的“跃进”模式能够实现的。

对此，胡坚深表认同：“我们没在具体项目建设上片面追求速度，就是为了先‘摸清家底’，然后结合国际先进经验，因地制宜，全面系统推进。只有这样，才能标本兼治。”为此，他们坚持以目标及问题为导向，加强顶层设计，创新性地提出海绵城市建设“3+2”的远大目标。科学统筹海绵城市建设工作，统筹低影响开发雨水系统、城市雨水管渠系统、超标雨水径流排放系统（包括城市水系）三大系统，将22平方公里的试点区域划分为17个汇水区；聘请国内外高水平设计团队分别制订源头LID（低影响开发）控制、易涝积水区专项达标建设、试点区海绵综合达标建设三大系统技术方案。镇江没有片面追求单个项目的建设速度，但进展不慢，截至目前，去年开工的39个项目已完工20个，另有15个项目已启动方案审批和施工图设计等前期工作。

在同国际接轨方面，镇江海绵城市建设时间可追溯到2007年，最初关注的目的是为了解决城市内涝与面源污染。当时通行做法是通过扩建下水道、增加调蓄池来提高收集能力。这种做法耗资巨大且日常维护管理不方便。镇江把目光投向了国际社会，发现西方发达国家普遍采用LID模式，在城市开发建设中加强规划建设管控，通过源头减排、过程控制、系统治理，采取屋顶绿化、透水铺装、下凹式绿地、雨水收集利用设施等措施，使建筑与小区、道路与广场、公园和绿地、水系等具备雨水吸纳、蓄滞和缓释作用，有效控制雨水径流，可实现“小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解”的效果。于是，镇江开始着手降雨量、径流量控制等实现本土化的科技创新研究工作。

胡坚表示：“理论上的学习并不难，难的是如何因地制宜、自主创新地解决落地问题，尤其是成为全国海绵城市建设试点城市后，我们遇到了一系列问题和困惑。比如，如何科学统筹低影响开发雨水系统、雨水管渠系统和超标雨水排放系统三大系统实现内涝防治达标，如何形成高效的运作模式，如何科学组织提高效率，如何解决专业人才不足、技术标准滞后问题，如何完善科学的评估体系等。”

办法总比问题多，“万众创新”时代，尤其如此。为破解难题，镇江展开了一系列创新举措。一是全面、整体、系统推进；二是以绿色为优先，以灰色为基础，以蓝色为条件，实现系统最优；三是将城市开发建设与海绵城市建设有机结合；四是建立完善海绵城市建设考核、评价体系，确保海绵城市建设取得实效并推广。

机会只留给有准备的人。这话用在镇江申报成为全国首批16个海绵城市建设试点城市之一上，恰如其分。胡坚坦言：“要是没有经过前些年先行先试的探索实践，我们不太可能申报成功，而且是以毫无争议的优势成为试点城市。”

如今，创新吸纳国际先进经验且经过实践验证的科学顶层设计理念已初步形成，总体规划、专业规划与海绵城市建设协调一致，镇江的海绵城市建设已经充分体现出规划统领的特点：在城市总体规划、各相关专业规划及后续建设程序中，严格落实海绵城市建设、低影响开发雨水系统构建的内容；统筹建筑与小区、城市道路、城市绿地与广场、城市水系等系统；体现规划的科学性和权威性，发挥规划的控制和引领作用。

下一步，镇江将利用其在海绵城市建设试点过程中获得的从规划设计、融资到建设、运维全周期的经验、成果，打造全产业链的企业集团，实现从品牌管理到产品销售的全覆盖。要实现这一目标，有难度，善于迎难而上的镇江人这一次能否如愿，尚需拭目以待。